继续扩大新增规模的地方政府专项债2025年如何实施？

——解读国办发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》

◎《中国科技投资》杂志社 李晓娜\文

文章选自：《中国科技投资国家产业政策周报2024年12.22-12.28总第八期》

导语：

近日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，要求各省级单位人民政府落实主体责任，健全本地区专项债券管理工作机制，管好用好专项债券资金，采取有力措施，抓好专项债券管理工作具体组织实施。《意见》在继续扩大新增规模之前出台，将保障接下来的地方专项债强基础、补短板、惠民生、扩投资的作用更好发挥。

本文从“政策梗概”“政策亮点”“发展机遇”三个角度，对《意见》进行解读。

政策梗概

《意见》提出了7方面17项举措：

（一）扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围。实行专项债券投向领域“负面清单”管理，扩大专项债券用作项目资本金范围。

（二）完善专项债券项目预算平衡。优化专项债券额度分配，完善专项债券项目“一案两书”制度。

（三）优化专项债券项目审核和管理机制。开展专项债券项目“自审自发”试点，打通在建项目续发专项债券“绿色通道”，建立“常态化申报、按季度审核”的项目申报审核机制。

（四）加快专项债券发行使用。加快专项债券发行进度，加快专项债券资金使用和项目建设进度，加强专项债券资金使用监管。

（五）强化专项债券全流程管理。加强专项债券项目资产管理，建立专项债券偿债备付金制度。

（六）加强专项债券监督问责。加大监督问责力度，依法接受人大监督。

（七）强化保障措施。加强组织实施，开展政策实施动态评估。

政策亮点

（一）扩大

新增规模继续扩大——以“开前门、堵后门”为初衷的地方政府专项债，自设立以来除土储、棚改、债务置换等个别领域有过反复外，总体来看投向是不断扩围的。同时，每年的新增规模也是不断扩大，2024年地方政府专项债的发行额度为3.9万亿元，为历年最大规模。此外，加上2023年结转的1000亿元，总计下达地方额度达到4万亿元。2025年的新增专项债规模将继续加大。

非禁即入——《意见》更是明确提出实行专项债券投向领域“负面清单”管理，即未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。

提高用作资本金比例——在专项债券用作项目资本金行业上则明确了“正面清单”，且对用作项目资本金的比例进行了提高。以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。

专项债券投向领域“负面清单”

一、完全无收益的项目

二、楼堂馆所

（一）党政机关办公用房、技术用房；

（二）党校（行政学院）；

（三）培训中心；

（四）行政会议中心；

（五）干部职工疗养院；

（六）其他各类楼堂馆所。

三、形象工程和政绩工程

（一）巨型雕塑；

（二）过度化的景观提升和街区亮化工程；

（三）文化庆典和主题论坛场地设施；

（四）其他各类形象工程和政绩工程。

四、房地产等项目

（一）除保障性住房、土地储备以外的房地产开发；

（二）主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施。

五、一般竞争性产业项目

一般竞争性产业是指市场能够有效配置资源、供需平衡、竞争充分，且不存在足以影响价格的企业或消费者的产业领域。

专项债可用作资本金的“正面清单”

一、铁路

二、收费公路

三、干线和东部地区支线机场

四、内河航电枢纽和港口

五、货运综合枢纽

六、城市停车场

七、天然气管网和储气设施

八、煤炭储备设施

九、城乡电网

十、新能源

十一、水利

十二、城镇污水垃圾收集处理、城镇再生水循环利用、固体废弃物综合利用和资源循环利用

十三、卫生健康

十四、养老托育

十五、供排水

十六、供热（含供热计量改造、长距离供热管道）

十七、供气

十八、国家级、省级产业园区基础设施

十九、城市更新

（一）城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造、老旧街区改造、老旧厂区改造

（二）城市公共空间功能提升及其他城市更新基础设施建设

二十、保障性住房

二十一、新型基础设施

（一）云计算、数据中心、工业互联网、算力设备及辅助设备基础设施

（二）铁路、港口、高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造

二十二、前瞻性、战略性新兴产业基础设施

（一）符合国家产业政策的重大集成电路产线及配套基础设施

（二）信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等相关产业基础设施

（二）简化

放权——开展“自审自发”试点。下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点。试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案即可。试点地区为：北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省等省份，河北雄安新区。这也是“支持经济大省挑大梁”政策取向的具体举措之一。

“绿色通道”——给予非试点地区“绿色通道”政策，即对于已通过部委审核且需要续发专项债的“在建项目”，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行，同步报国家发展改革委、财政部备案即可。

常态化审核——同时明确，国家发展改革委、财政部全年向各地开放信息系统，每年3月、6月、9月、11月上旬定时采集地方报送数据，并于当月内下发审核结果。

（三）保障

为确保专项债券足额还本付息，保障发行顺利，控制融资成本，《意见》提出若干务实举措。

（1）在地区额度安排上提高专项债规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度；

（2）鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度，“自审自发”试点地区要加快建立偿债备付金制度；

（3）针对政府性基金收入和项目专项收入与专项债本息还款之间存在缺口情况，《意见》明确，地方可以依法分年安排“专项债券项目财政补助资金”，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等来偿还，确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任。

同时，对于不能自求平衡的专项债，《意见》给出的解决方案，也保障了项目储备的充足性。

发展机遇

（一）“经济大省”将分配到更大发行额度

《意见》明确提出优化额度分配，向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度。

结合中央经济工作会议提出的“支持经济大省挑大梁”，“经济大省”将分配到更大发行额，地区相关项目建设将得到更大资金支撑。

需要注意的是，“经济大省”并不是仅考虑经济总量，还要综合考虑债务风险、财力状况、管理水平。例如，2023年GDP排在前十的是广东、江苏、山东、浙江、河南、四川、湖北、福建、湖南、上海十个省份中，河南、湖北就被排除在《意见》明确的十一个“自审自发”试点地区之外。

（二）专款专用将更好落实

《意见》强调严肃财经纪律，坚决遏制违规使用问题。对资金违法违规使用提出非常具体且严厉的处罚问责措施，例如，“自审自发”试点地区如有严重新发违法违规使用专项债资金问题，则可能被停止试点。政策的贯彻落实将有利于项目的顺利实施。

（三）鼓励和重新允许方向值得重点关注

（1）前瞻性、战略性新兴产业基础设施建设是鼓励方向；

（2）回收符合条件的闲置存量土地和有需求地区的新增土地储备重新被允许；

（3）城市政府收购存量商品房用作保障性住房被允许。

最后，《意见》中专项债券投向领域的“负面清单”、用作项目资本金范围的“正面清单”以及“自审自发”试点省份等，或会在后续政策执行评估后适时进行动态调整。

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