导语

数据是新的生产要素，是基础性资源和战略性资源，也是重要生产力。各级党政机关、企事业单位依法履职，或提供公共服务过程中产生的公共数据，具有规模体量大、数据质量好、价值潜能大、带动作用强的特点。加快公共数据资源开发利用，是深化数据要素市场化配置改革的先导工程，是培育全国一体化数据市场的重要抓手，是以数字化助力经济社会高质量发展的重要举措。

2022年12月19日，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）正式颁布。该文件明确了公共数据、企业数据、个人数据三个大的分类，其中全文有16处提到公共数据，用大量笔墨对公共数据开发利用做出了系统部署，并在诸多方面进行了突破，呈现出四大改革创新亮点。

10月9日，中共中央、国务院发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，明确了“政府指导、市场驱动”的原则，破除公共数据流通使用体制性障碍、释放市场活力。《意见》明确授权运营，引入市场化手段，在确保数据安全的基础上，让公共数据像石油、土地、矿产等资源一样，获得开发、加工和运营。在定价问题上，《意见》明确，用于公共治理和公益事业的，要无偿使用；用于产业和行业发展确实要收费的，也不能漫天要价，要实行政府指导价，以降低全社会的用数成本。

把公共数据资源价值化

数据资源（data resource）概念源于大数据的广泛应用，在此之前，更为普遍接受的概念是信息资源（information resource）。数据资源和大数据资源概念的出现，是由于大数据技术的发展，提高了处理海量数据的能力，数据价值挖掘的瓶颈不再囿于技术，而更多受限于数据资源本身，因此价值挖掘开始强调数据资源，而不再强调如何通过数据获取信息，即由单纯强调“算法”到关注“数据”“算法”和“算力”。

公共数据资源是公共资源的组成部分之一，主要是指由政府、社会组织或其他组织收集、整理、管理并向公众提供的数据资源，具有公共性、共享性、开放性等典型特征，在履行公共管理职责或提供公共服务过程中产生，对于推动社会经济发展和提高公共服务效率具有重要价值。公共数据资源价值化具有显著的现实意义：

首先，提升政府治理能力。数据资源是治理的基础，公共数据价值化有助于增强政府的决策和服务能力，提高治理效率。通过公共数据的分析与利用，政府可以更加精准地理解社会需求，更加有效地监管市场与社会行为，预防与解决问题，也可以更科学地制定政策、优化服务、改进治理。公共数据的开放还可以促进政府与市民之间的互动，增强治理的透明度和参与度，从而最大程度地实现数据资源的价值化。

其次，丰富公共数据价值的创造模式。公共数据价值化意味着数据整合，将分散在不同部门和层级的数据资源进行整合，可以提供更全面的数据视角，为决策者和公众提供更加丰富和准确的信息。以上举措都将使得公共资源得到最大限度的开发与利用。

最后，成为经济发展新动能。公共数据的开放和利用可以促进新技术、新业态的发展，为经济增长提供新的动力。公共数据资源的利用可以激发新的商业模式和服务，如基于数据的定制服务、智能分析等，为企业带来新的收入来源。与此同时，公共数据资源的价值化可以促进社会创新，支持科研机构和个人进行研究和开发，充分激发市场的价值，推动科技进步和社会发展。此外，公共数据的有效利用有助于优化营商环境，通过数据驱动的创新，企业能够更好地理解市场需求，提高竞争力，还可以帮助企业降低生产成本、提高生产效率。

公共数据开发利用的政策导向

2020年3月，“十四五”规划将“加快数字化发展 建设数字中国”作为独立篇章，并提出要激活数据要素潜能，建立健全数据要素市场规则，营造规范有序的政策环境。

2021年11月，工业和信息化部印发《“十四五”大数据产业发展规划》，提出要加快培育数据要素市场，建立数据要素价值体系，健全数据要素市场规则，提升数据要素配臵作用。目标到 2025 年，数据要素价值评估体系初步建立，要素价格市场决定，数据流动自主有序，资源配臵高效公平，培育一批较成熟的交易平台，市场机制基本形成。

2022年1月，国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，提出数据要素是数字经济深化发展的核心引擎，数据对提高生产效率的乘数作用不断凸显，成为最具时代特征的生产要素。强调要充分发挥数据要素作用，强化高质量数据要素供给，加快数据要素市场化流通，创新数据要素开发利用机制。目标到2025年，数据要素市场体系初步建立，数据资源体系基本建成，数据要素市场化建设成效显现。

2022年12月，《数据二十条》对外发布，从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四方面初步搭建我国数据基础制度体系。描绘了数据基础制度的四梁八柱，提出了以产权制度为基础、以流通制度为核心、以收益分配制度为导向、以安全制度为保障的数据基础制度顶层框架，对于充分激发数据要素价值具有全局性、奠基性、引领性重要作用。该文件对公共数据开发利用做出了系统部署，并在诸多方面进行了突破，呈现出四大改革创新亮点：

1.制度上破冰：为公共数据合理有偿使用“开绿灯”

长期以来，公共数据服务是否能够收费是一个颇具争议的话题。一些公共数据服务机构也受制于“有偿无偿”之争束缚，一定程度上影响了公共数据的增值开发利用。由于无法合理进行收费，一些公共数据服务机构面临着人才、设施、技术等方面的资源投入约束，一定程度上影响了公共数据的服务质量和水平，很难形成于符合社会公众需要的7×24小时、泛在可达的高质量数据服务，成为充分激发公共数据价值的短板。《数据二十条》中第四条中明确提出“探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用”，并提出公共数据指导定价等创新举措。这充分尊重了公共数据的要素属性，也充分考虑了公共数据服务过程中的相关资源投入，是一次充分解放思想的破冰之举，这将有利于打破公共数据服务机构的制度束缚，在做好公益性无偿服务的基础上，围绕个性化、增值性、商业性的需求场景，形成更加丰富、高质的公共数据服务，公共数据的要素价值将得到更加充分的释放。

2.公益上强化：为公共数据助力共同富裕“增动能”

公共数据是公益属性最强、可共享利用程度最高的数据要素，发挥好公共数据的价值，对于消弭数字鸿沟、促进共同富裕、助力实现中国式现代化具有十分重要的意义。《数据二十条》明确提出“更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用”，要求更加关注公共利益和相对弱势群体，探索建立公共数据资源开放收益合理分享机制，允许并鼓励各类企业依法依规依托公共数据提供公益服务。公共数据“取之于公”，首先要“用之于公”，维护公共数据的公益属性和公共利益，是构建数据基础制度的题中应有之义。为此，要探索建立公共数据的公益服务机制，在民生保障、就业创业、教育培训等领域，大力发展公平普惠的公共数据服务，为社会公众获取数据红利实惠、提升数据素养技能、促进创新创业提供有力支撑。开展公益性数据技能教育培训，提高社会整体数字素养，着力消除不同区域间、人群间的数字鸿沟。

3.创新上留白：为公共数据授权开发利用“留空间”

《数据二十条》是一份举旗定向、凝聚共识的文件，而不是束缚手脚的文件，也充分重视各地方、各行业的首创精神，在操作层面具体如何“迈左腿买右腿”的问题，留足了创新空间。《数据二十条》坚持顶层设计与基层探索结合，鼓励有条件的地区、部门、企业先行先试，支撑有条件的部门、行业加快突破数据可信流通、安全治理等关键技术，建立创新容错机制，探索完善相关配套政策标准和制度创新。当前，我国已经有多个省份陆续出台了地方数据条例立法，对公共数据的概念内涵做出了界定，因地制宜地提出了本地区公共数据的授权开发利用的制度安排和创新模式，将公共数据作为激活本地数据要素市场的“先手棋”并取得了积极成效。

4.安全上兜底，为公共数据安全规范管理“亮红灯”

公共数据往往涉及较多的公共利益和公共安全，公共数据一旦泄露，往往会带来不可估量的巨大危害。《数据二十条》专门提出了要“建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度”，要求把安全贯穿数据治理全过程。同时，针对公共数据还专门提出了“原始数据不出域、数据可用不可见”要求，公共数据的利用方式将主要以算法模型、核验接口、数据沙箱等技术服务形式展开，这将从根本上规避公共数据开发利用过程中面临的数据失控风险、数据滥用风险和数据泄露风险，更好统筹发展与安全的关系。

《数据二十条》总体架构

数据分类分级授权机制

图片来源：中大咨询集团

中央层面首次系统部署公共数据资源开发利用

继中共中央、国务院发布数据要素顶层设计《数据二十条》后，《关于加快公共数据资源开发利用的意见》是其发布的又一关于数据要素的重要文件。《意见》聚焦破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻，统筹发展和安全，兼顾效率和公平，从扩大资源供给、规范授权运营、鼓励应用创新、营造良好环境、强化组织保障等方面提出了17项具体措施。

《意见》是贯彻落实党的二十届三中全会精神的重要改革举措，是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，是定规则、把方向的重大制度安排，是数据基础制度建设的重要一环，释放了鼓励发展的鲜明政策导向，对数据资源开发利用具有里程碑意义。

相较于具体部委，发文级别更高。其原因可能在于，公共数据资源价值化在实践中仍存在一定的问题，如资源普遍散布于各级行政部门，公共数据与社会数据融合不够，公共数据资源开发利用的机制不畅等。这些表象背后深层次的原因是公共数据资源散落在政府各个职能部门，而部门内部、职能部门之间存在条块分割的情况，导致公共数据资源的开发利用“碎片化”，缺乏统筹管理。中办、国办发文，公开提出要破除公共数据流通体制性障碍、机制性梗阻，更有利于统一认识，自上而下破除旧机制。

《意见》提出，到2025年，公共数据资源开发利用制度规则初步建立，资源供给规模和质量明显提升，数据产品和服务不断丰富，重点行业、地区公共数据资源开发利用取得明显成效，培育一批数据要素型企业，公共数据资源要素作用初步显现。到2030年，公共数据资源开发利用制度规则更加成熟，资源开发利用体系全面建成，数据流通使用合规高效，公共数据在赋能实体经济、扩大消费需求、拓展投资空间、提升治理能力中的要素作用充分发挥。

政策的主要创新点可以概括为“两个着力、一个规范”。着力激发供数动力。公共数据资源开发利用不足，主要矛盾在供给侧。《意见》明确共享、开放和授权运营三种开发利用方式，对资源供给进行体系化部署。鼓励探索公共数据授权运营。落实数据产权结构性分置制度要求，探索建立公共数据分类分级授权机制。加强对授权运营工作的统筹管理，明确数据管理机构，探索将授权运营纳入“三重一大”决策范围，明确授权条件、运营模式、运营期限、退出机制和安全管理责任，结合实际采用整体授权、分领域授权、依场景授权等模式，授权符合条件的运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务。

着力释放用数活力。经济发展、社会治理等很多数据融合应用场景中，公共数据不可或缺。《意见》鼓励各方利用公共数据开发更多产品，提供更好服务，繁荣产业生态。将数据产业作为鼓励发展类纳入产业结构调整指导目录，支持数据采集标注、分析挖掘、流通使用、数据安全等技术创新应用，鼓励开发数据模型、数据核验、评价指数等多形式数据产品。围绕数据采存算管用，培育高水平数据要素型企业。聚焦算力网络和可信流通，支持数据基础设施企业发展。落实研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等政策。

规范授权运营活动。授权运营创新性强，亟需统一制度规则。《意见》要求建立公共数据资源登记制度、授权运营情况披露机制，提出监督管理要求，确立了授权运营的制度规则框架。此前数据要素产业发展的主要障碍之一在于先行先试没有合法性保障，此次政策明确提出鼓励先行先试。要充分考虑数据领域未知变量，落实“三个区分开来”，鼓励和保护干部担当作为，支持在制度机制、依规授权、价格形成、收益分配等方面积极探索可行路径。各地区各部门可结合实际探索#开展公共数据资源开发利用绩效考核。

国家数据局明确表示，今年将推出数据产权、数据流通、收益分配、安全治理、公共数据开发利用、企业数据开发利用、数字经济高质量发展、数据基础设施建设指引等8项制度文件。预计此次公共数据顶层设计将为未来数据要素相关政策文件密集发布拉开大幕，随着政策文件逐步完备，数据要素行业将真正启航。

编辑整理：罗冉