导语：
一段时间以来，一些地方耕地大量转为园地、林地等其他农用地，成为耕地减少的主要原因；一些地方耕地后备资源匮乏，耕地开垦和生态保护的冲突越来越大；一些地方耕地占补平衡责任落实不到位，存在占多补少、占优补劣、占整补散甚至弄虚作假等问题。新时代新征程上，耕地保护任务没有减轻，而是更加艰巨。

针对当前耕地保护出现的新情况新问题，必须改革完善耕地占补平衡制度，着力从根子上堵住制度漏洞，强化制度刚性约束。9月25日，中办、国办发布《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，改革占补平衡管理方式。

《意见》明确将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。补充耕地坚持以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则，自然保护地、生态保护红线内禁止新开垦耕地，严重沙化土地、严重石漠化土地、重点沙源区、沙尘传输通道、25度以上陡坡、河湖管理范围及重点林区、国有林场等区域原则上不作为补充耕地来源。改进占补平衡落实方式，各类实施主体将非耕地垦造、恢复为耕地的，符合规定的可作为补充耕地。坚持“以补定占”，在实现耕地总量动态平衡前提下，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限，对违法建设相应冻结补充耕地指标。

耕地占补平衡制度

守住粮食生产的命根子

中共中央 、国务院《关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》指出 ，“改革完善耕地占补平衡制度，坚持‘以补定占’，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限。”耕地占补平衡中的“占”，不仅包括建设占用耕地，也包括农用地内部调整占用耕地，还包括违法违规占用耕地 ；“补”即补充新耕地的内涵也要做相应完善调整。耕地占补平衡意味着耕地数量不因城镇化、工业化等建设占用而减少。同时，耕地占补平衡的内涵也随着管理实践的发展而越来越丰富完善。

耕地占补平衡制度最早于1997年中共中央、国务院发布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》提出，在“实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策”的指导下，耕地占补平衡最终在1998年修订的《土地管理法》中确定下来，并延续至2019年修正的《土地管理法》，逐渐建立起比较系统、成熟的制度。

2019年《土地管理法》第30条，辅之以《中华人民共和国土地管理法实施条例》第 8条以及《粮食安全保障法》第11条，构成了国家法律法规层面的耕地占补平衡制度。

非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位，具体包括县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位，负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

同时，为了保证耕地补充到位，由省、自治区、直辖市人民政府监督以及验收占用耕地单位的土地开垦和补充，并且向社会公示耕地补充情况。另外，《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中确定了“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”的耕地补充格局。

为了更有效地保障占补平衡中耕地的数量和质量，自然资源部办公厅发布了《关于改进耕地占补平衡动态监管系统有关事项的通知》。在全国范围内，作为脱贫攻坚战略的辅助措施，在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展的建设用地增减挂钩和补充耕地指标交易，达到了双赢的效果。

在地方层面，数省市通过政府规章、规范性文件等制定了耕地占补平衡的具体实施规则，少数省、自治区建立了比较完善的补充耕地指标交易规则。具体而言，一些省市在《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》的指导下，结合本地实际，围绕耕地补充从项目立项、实施、验收以及后期管护、监测监督，到补充耕地的县域调剂、市域协调，相继出台了规范性文件，建立或完善了以县或区、市、省或自治区人民政府为主导的耕地占补平衡制度。

其中，安徽省于2013年发布了补充耕地指标交易管理暂行办法，试图通过引进市场机制，发挥市场在耕地指标配置中的作用。随后，吉林、河南、广西、宁夏、内蒙古、广东也相继建立了省、自治区范围内的补充耕地指标交易制度。

耕地占补平衡制度面临的挑战

耕地数量、质量和生态三位一体平衡压力大

党的十八大以来，党中央部署实施农田水利骨干工程、高标准农田建设工程、黑土地保护工程、耕地土壤污染治理和修复工程等，划定耕地和永久基本农田保护红线，建立省级党委和政府落实耕地保护责任制。这一系列硬措施，守住了耕地保护红线，初步遏制了耕地总量持续下滑趋势。同时，也要清醒地认识到，我国人多地少的基本国情没有变，耕地占用和补充之间的矛盾仍然突出。经济发展、城镇化、农业结构调整、国土绿化等仍不可避免地要占用耕地，加上耕地后备资源愈发稀缺，实践中满足耕地数量、质量和生态三位一体的平衡的压力越来越大。

从第二次全国土地调查（以2009年12月31日为成果统一时点）到第三次全国国土调查（以2019年12月31日为成果统一时点）的10年间，全国耕地面积减少了1.13亿亩，减少的主要原因是农业结构调整和生态建设。其中，全国有2.29亿亩耕地流向林地、草地、湿地和湖泊等生态功能较强的地类，但同时又有2.17亿亩同类地类流回耕地。另外，第三次全国国土调查发现有超过880万亩坡度25度以上的林地被开垦成了耕地，而同时又发现有1.8亿亩坡度25度以下的耕地上种了树，其中有超过6200万亩是坡度2度以下的平地。

一方面，传统的耕地占补平衡过于关注建设用地占用耕地，对农业结构调整占用耕地和生态建设占用耕地则相对忽视，导致耕地总量持续下降。另一方面，耕地与其他地类之间的流进流出，虽然耕地总量没有减少，但在空间布局上引发了显著变化，比如“林地下山”“耕地上山”以及耕地的细碎化。如果流进流出后的土地用途结构和布局不符合自然地理格局的条件，这种变化不仅会威胁到粮食安全，还会削弱自然资源的生态服务能力。比如，林业作物会在一定程度上破坏耕地的耕作层，还会消耗大量的水分，导致土壤干燥，使其易受风、水等自然力量侵蚀，致使耕地地力条件下降，对耕地生态系统造成不可逆的破坏。

耕地占补平衡的成本不仅涉及开发整理复垦耕地的成本、满足相应农业生产条件的成本，还涉及与全社会整体利益有关的环境变化成本，以及显著的机会成本，也就是，各类主体因保护或补充耕地而不得不放弃“非农”“非粮”利用的机会成本。在强制限定耕地用途不得改变的情形下，耕地撂荒成为农民的一种选择。2021年我国三种主要粮食作物（稻谷、小麦、玉米）的亩均净利润116.82元，两种主要油料作物（花生、油菜籽）的亩均净利润为121.53元，七种主要蔬菜作物（西红柿、黄瓜、茄子、圆白菜、菜椒、大白菜、马铃薯）的亩均净利润为3669.24元，水果（主要以柑为例）的亩均净利润为2818.95 元。主要粮食作物的亩均种植收益远低于主要蔬菜作物和水果，也低于主要油料作物。这种成本收益情形严重影响了农民种粮积极性。

耕地占补平衡制度的规范性实施流程中，某一建设项目占用耕地，必须与政府的耕地补充储备库中的补充耕地项目相挂钩，作为该建设项目用地报批的要件之一。这种“算小账”的管理方式，虽然能够保障上级政府按项目或批次对下级政府补充耕地的任务进行规范管控，但这种做法面临着两个方面的挑战。一是补充耕地一般先储备入库，直到建设占用的项目需报批时才进行关联，确认“数量相等、质量相当”要求，这种管理方式导致有的地方过于关注数据库中的数字，相对忽略耕地的位置、质量和后续管护和监督，导致现实中出现了“占优补劣”“占近补远”“占整补散”等现象。而且更重要的是，补充的耕地质量下降、细碎化和耕作条件变差等，会进一步增加粮食生产等耕作成本和监管成本。二是占用耕地的建设项目一般仅需缴纳相应费用即可满足补充耕地的要求。这种制度设计虽然能确保落实耕地占补平衡的成本投入，即政府通过收费并代为履行耕地补偿义务，但本质上却造成实际占用耕地的责任主体在保护耕地观念上的扭曲。比如，这些责任主体可能会认为占用耕地可通过支付经济补偿来规避责任，忽视了耕地占补平衡制度的本质目的是为了保障国家粮食安全和耕地系统的稳定，而不是为占用耕地提供可能。

耕地数量、质量和生态三位一体平衡压力的增加不仅威胁到粮食安全，还有可能会影响我国整体的或局部地区的经济社会持续健康发展。因此，只有进一步改革完善耕地占补平衡制度，扩大并规范耕地占补平衡的范畴，才能真正稳住耕地总量、优化耕地布局以及压实地方保护责任等，进而确保耕地保护目标的实现。

改革完善耕地占补平衡制度

健全补充耕地质量验收制度

今年《政府工作报告》提出，“严守耕地红线，完善耕地占补平衡制度”。今年中央一号文件对“严格落实耕地保护制度”“改革完善耕地占补平衡制度”作出明确部署要求。自然资源部明确表示，聚焦守牢耕地保护红线、夯实粮食安全根基，今年将着重完善制度，强化监管，健全占补平衡改革政策体系，全面建立“国家管总量、省级负总责、市县抓落实”的耕地占补平衡新机制，全力推进改革部署落地见效。

将重点落实好各项改革举措：调整耕地占补平衡管理范围，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，由“小占补”变为“大占补”；将盐碱地等未利用地、低效闲置建设用地以及适宜恢复为优质耕地的园地、林地、草地等其他农用地统筹作为补充耕地来源。坚持“以补定占”，在实现耕地总量动态平衡的前提下，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限；加强补充耕地补偿激励，将补充耕地费用主要用于耕地保护与质量建设，调动相关主体保护耕地的积极性。健全补充耕地质量验收制度，配合农业农村主管部门加强补充耕地质量管理，完善补充耕地质量验收办法，强化质量刚性约束。

中办、国办发布9月25日发布《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》。《意见》提出，落实新一轮国土空间规划明确的耕地和永久基本农田保护任务，全国耕地保有量不低于18.65亿亩，永久基本农田保护面积不低于15.46亿亩，逐步把永久基本农田建成适宜耕作、旱涝保收、高产稳产的现代化良田；耕地保护责任全面压实，耕地质量管理机制健全，耕地占补平衡制度严密规范，各类主体保护耕地、种粮抓粮积极性普遍提高，各类耕地资源得到有效利用，支撑粮食生产和重要农产品供给能力进一步增强，为保障国家粮食安全、建设农业强国奠定坚实基础。

《意见》提出，改革占补平衡管理方式。将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。自然保护地、生态保护红线内禁止新开垦耕地，严重沙化土地、严重石漠化土地、重点沙源区、沙尘传输通道、25度以上陡坡、河湖管理范围及重点林区、国有林场等区域原则上不作为补充耕地来源。坚持“以补定占”，在实现耕地总量动态平衡前提下，将省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设允许占用耕地规模上限，对违法建设相应冻结补充耕地指标。自然资源部要会同有关部门制定完善耕地占补平衡管理配套政策。

建立占补平衡责任落实机制，国家管控各省（自治区、直辖市）耕地总量，确保不突破全国耕地保护目标；各省（自治区、直辖市）加强对省域内耕地占用补充工作的统筹，确保年度耕地总量动态平衡；市县抓好落实，从严管控耕地占用，补足补优耕地。坚决防范和纠正单纯追求补充耕地指标、不顾自然条件强行补充的行为。

各类非农建设、造林种树、种果种茶等占用耕地的，必须落实补充耕地责任，没有条件自行补充的，非农建设要按规定缴纳耕地开垦费。各地可对未占用耕地但已实施垦造或恢复耕地的主体给予适当补偿。农业农村部要会同自然资源部出台补充耕地质量验收办法。垦造和恢复的耕地要符合高标准农田建设要求。完善补充耕地后续管护、再评价机制，把补充耕地后续培肥管护资金纳入占用耕地成本。

在调动农民和地方保护耕地、种粮抓粮积极性方面，《意见》强调，健全种粮农民收益保障机制，完善价格、补贴、保险政策。推动现代化集约化农业发展，实施多种形式的适度规模经营。健全耕地保护和粮食生产利益补偿机制。实施耕地保护经济奖惩机制，对耕地保护任务缺口省份收取经济补偿，对多承担耕地保护目标任务的省份给予经济奖励。加强撂荒地治理利用。充分利用非耕地资源发展高效设施农业。

建立健全耕地保护“长牙齿”硬措施工作机制，以“零容忍”态度严肃查处各类违法占用耕地行为。耕地整改恢复要实事求是，尊重规律，保护农民合法权益，适当留出过渡期，循序渐进推动。畅通社会监督渠道，引导全社会树立严格保护耕地意识。

编辑整理：罗冉