文\郑钧 任洁

导语：随着经济结构改革和产业升级需求的日渐迫切，对于政府引导基金的探索也在日益深化。近年来，政府引导基金的数量和规模持续扩大，显示出政府在推动产业转型升级、培育战略性新兴产业等方面的巨大决心和投入。

当前政府引导基金已开启存量管理及模式优化的阶段，凸显出开展政府引导基金绩效考评体系建设的重要性。

本文通过对政府引导基金绩效考评体系的建立原则、设计思路、结果应用等方面的研究，阐述了科学合理的绩效考评体系对于政府引导基金高质量发展的意义。

一、研究背景

（一）政府引导基金现状

近年来，全国各地政府引导基金规模和数量均呈现持续增加趋势，根据CVSource投中数据，截至2023年Q3，各级政府共成立1,557只政府引导基金，自身规模累计达29,893亿元。2014～2023Q3期间，政府引导基金数量增加1,291只，CAGR（复合年均增长率）为21.69%；政府引导基金自身规模增加28，269亿元，CAGR为38.21%。不仅在中央层面持续设立一系列大型的国家级基金，各省市地方政府也纷纷响应，结合地区差异化与特色化发展目标，设立产业基金来拉动本地经济和产业的发展，助力地方经济转型升级。

政府引导基金的设立具有政策导向明显、参与主体丰富、运营模式多元化等特点。政府引导基金主要通过布局国家及地方战略层面重点关注的领域，如集成电路、半导体、新材料、医疗等行业，通过投资非公开交易企业股权等方式，实现特定的政策意图与战略布局。政府引导基金在运作上采取与国资、民企及社会资本合作的形式，联合市场化基金管理机构，以直接投资、子基金投资等多元化方式开展运营。

现阶段而言，除了政策导向要求和基金自身经济效益，政府引导基金还承担着推动行业突破发展瓶颈、改善生态环境、产业高质量发展等社会责任。此外，政府引导基金还肩负赋能实体经济与科技创新发展、促进投贷联动与产融结合的任务。

（二）存在问题

随着政府引导基金的发展，相关问题也逐步显现。

一是如何平衡基金政策导向与不断变化的市场环境。例如有些基金存在政策目标与市场脱节的问题，政府引导基金通常肩负着特定的政策目标，有时与市场化的投资逻辑并不完全吻合，可能导致投资效率不高或错过市场机遇。而政府引导基金与其他公共政策工具、金融机构以及资本市场之间的协同效应也没有得到充分释放，影响了整体投资效果。

二是如何平衡风险防控与最大化基金效益。从基金投资运营的角度，如何科学地进行风险评估和控制，特别是在投资周期长、不确定性高的科技创新、新兴产业等尖端领域，既要确保基金平稳运作，又要兼顾基金投资业绩表现。

三是如何平衡基金管理机构主观能动性与出资人诉求。政府引导基金运作面临监管及政策压力，政府引导基金出资人往往带有不同方面的诉求，其对于基金投资及资金使用等方面尤其注重，需要在遵循市场化运作原则下，处理好有限合伙人与普通合伙人的边界，既要避免过度干预基金管理机构正常投资行为，又要保证政策目标的实现。

四是如何平衡地方经济发展与基金整体资源配置效率。在政府引导基金投资项目时，为引导区域经济发展，可能出现的地方保护主义倾向，影响了资源在全国范围内的最优配置。在一些情况下，政府引导基金可能会带有较重的地域性诉求，导致投资过于集中于本地项目，不利于基金整体资源的平衡配置。

上述问题引导催生出了建立科学的政府引导基金绩效考评体系的迫切诉求，合理的绩效考评可帮助基金及基金管理机构在运作过程中及时修正误区，增强政府引导基金出资人与基金管理机构的互动，有效加强市场与政策导向的互联互通，有助于及时发现并处置风险，优化基金整体效益。当前政府引导基金投资更注重实效性、专业化运作，为实现这一目标，建立有效的政府引导基金绩效考评体系尤为重要。

二、绩效考评体系的建立

（一）绩效考评体系设计原则

为实现综合性、系统性地开展绩效考评，政府引导基金绩效考评体系的建立应需要遵循以下几方面原则：

1.目标导向原则：政府引导基金基本都为匹配特定的政策导向而设置了明确的政策目标或投资目的，因此政府引导基金的绩效考评应紧密围绕国家或地方的产业政策目标，确保基金的投资行为能够有效推动政策目标的实现，如促进战略新兴产业的高质量发展、支持科技创新、引导结构调整等。

2. 全面性原则：政府引导基金的投资运作通常会伴随多维度的投资效果，其绩效考评不仅需关注经济效益，同时也强调社会效益，例如通过政府引导基金的投资，对地方就业、社会稳定、产业生态等多方面的综合考量。此外，鉴于政府引导基金投资的长期性和风险性，考评时还要考虑基金的投资风险与其预期收益之间的关系，鼓励在承担合理风险的基础上追求最大化的社会效益和经济效益。

3.公平公正原则：绩效考评体系的建立和实施应以国家相关法律法规、规章制度等作为基本依据，在考评对象方面，应将所有符合要求的参与主体在同一评价标准下进行比较，确保同向纵向皆具有可比性。

4.动态调整持续改进原则：绩效考评体系应具备一定的灵活性，能够根据内外部环境的变化及时调整优化，可适配不同市场表现和风险情形，确保考评结果具有时效性和针对性，对于基金运作的反馈具有可参考性。绩效考评不仅仅是评判过去的成果，更是推动未来基金运营水平提升的重要手段，通过持续改进绩效考评体系，有助于不断提升政府引导基金的运作效能和治理水平。

5.激励与约束并重原则：通过将绩效考评结果与基金的出资进度，基金管理机构的报酬、再投资等方面的要素挂钩，形成奖惩分明的激励约束机制，能够及时有效联动基金管理机构，形成绩效考评引导规范基金运作的模式。考评过程应透明公正，尊重市场经济规律，考虑尽职免责情形，避免考评结果与事实情况偏离的情况发生。

6.结果导向与过程管理相结合原则：考虑到政府引导基金投资周期长、投资环境复杂等特点，在绩效考评过程中，既要关注基金最终的目标达成与投资回报情况，也要重视基金运营过程中的决策质量、风控机制、信息公开等过程管理要素，适宜在基金运营周期内的不同阶段分别开展考评，以跟踪基金运作不同阶段的过程表现。

7.可操作性与可行性原则：考评指标作为政府引导基金绩效考评体系的重要组成部分之一，应选取易于采集、测量和计算的指标，考评方法和流程也要符合实际操作要求，确保考评结果的可行性与有效性。

（二）绩效考评体系设计思路

政府引导基金建立有效的绩效考评体系是一项复杂且艰巨的任务，涉及到如何科学公正合理地评价基金的运行成效和投资效益。为实现考评目标，设置有效的绩效考评体系时应包含下述要点：

1.明确绩效考评目标：结合政府引导基金的战略目标和政策导向，确立绩效考评的目的，如促进特定产业发展、科技创新、经济效益和社会效益等多维度考量。

2.构建层次分明的指标框架：

（1）兼顾长期目标与短期目标。设计不同时间维度的指标框架，结合基金不同投资阶段特点，设置多级绩效指标，关注基金全生命周期表现。政府引导基金所投基金通常具有8年甚至10年以上的生命周期，投资阶段更注重考核投资效率、政策目标完成情况，退出阶段则更突出表现基金整体业绩及取得效益等方面的表现。

（2）强调结果导向与过程管理。绩效考评在横向维度上既要考察整体基金的综合绩效，又关注单个项目的执行效果；纵向维度上不仅考评投资的最终成果，也要重视投资过程的规范性和合规性。

（3）政策效益与经济、社会效益并重。考虑基金在实现经济效益的同时，是否实现了其社会和政策目标，如支持创新创业、带动中小企业发展、解决地方重点产业短板问题等。

3.设计合理可行的绩效指标：根据基金特点，绩效指标设置时应注重定量指标和定性指标相结合。定量指标包括但不限于投资进度指标、管理规范性、政策目标完成情况、招商引资表现、投资回报、撬动倍数、就业带动、税收贡献等，亦需兼顾关键技术突破、企业创新能力、获奖情况、管理团队配合度、行业研究、重大贡献、投资人评价等定性指标。

4.选择恰当的考评方法：评价的方法既包括正常打分项，也包括加分项和扣分项。分数设置方面，合理分配客观分和主观分，确保考评结果全面、公平。

5.建立动态调整机制：定期回顾和调整绩效考评体系，使之适应政策变化、市场环境变化以及基金自身发展的需求。

6.关联奖惩机制：将绩效考评结果与基金管理团队的报酬、再投资与再合作、社会评价等相挂钩。对于表现优秀的基金，应予以表扬及奖励，对于未达预期的基金，应有相应的约束和退出机制，形成正向激励和负向约束。

7.公平合理的绩效考评结果确认与监督：制定合理的绩效考评结果确认路径及流程，定期公布绩效考评结果，接受社会监督，同时也为基金管理者提供改进管理的依据。引入独立第三方对基金绩效进行评估和审计，确保考评结果公正可信。

按照以上思路，政府引导基金可以初步建立起一套既有前瞻性又能反映实际情况的绩效考评体系，从而更好地指导和监控基金运作，实现政府宏观调控意图与市场化运作的有效结合，以及政府的产业政策意图和公共利益最大化。

三、绩效考评结果应用及意义

（一）绩效考评结果应用

绩效考评结果的应用是确保基金有效运作和实现政策目标的重要环节，绩效考评结果可能的应用包括下述几个方向：

1.优化投资策略：绩效考评结果将如实反映政府引导基金基金投资进度、投资集中度等，可帮助财政资金在后续运作中调控规模、调整投向，避免投资方向交叉重复、资金分散等问题。微观来看，根据绩效考评结果，基金管理机构可以分析过去的投资项目成功与否及其原因，以此来调整和优化未来的投资策略，聚焦于绩效优秀的领域或项目类型，避免重复低效投资。

2.统筹资源配置：对于表现优异的子基金或投资项目，可以考虑增加后续支持力度；而对于绩效不佳的，则可考虑暂停或减少资金投入，甚至考虑退出投资，调整配置资金到更具潜力的项目上。

3.基金管理改进：绩效考评结果可用来评估基金管理团队的工作效率和专业能力，据此对团队结构、管理流程进行改进和优化，并对团队进行适当的奖励或惩罚，提升整个基金管理水平。

4.政策反馈与修订：政策制定部门可根据绩效考评结果，审视相关政策是否有效，是否需要修订补充或调整，确保政府引导基金的政策导向符合市场需求和产业发展趋势。

5.支持与补贴政策调整：绩效考评结果还可以作为未来财政补贴额度、优惠税率等政策倾斜的重要依据，以更好地发挥财政资金的引导和放大效应，帮助地方更精准地实现招商引资目标。

6.合作伙伴选择与合作模式调整：根据不同子基金或合作机构的绩效，政府引导基金可以调整合作模式、选择更有优势的合作伙伴，或是对现有的合作关系进行巩固或解绑。

7.提高社会影响：绩效考评结果对外公开，有利于接受社会公众及监管机构的监督，提高基金运作的透明度，增进社会信任，形成了公私合作的良好局面，有助于创新财政资金使用、提升撬动规模，助力解决产业发展中的融资难题。

总之，政府引导基金绩效考评结果不仅致力于基金管理的精细化与规范化，同时也是提升基金效能、实现政府发展目标的重要手段。通过科学公正的绩效考评体系，政府引导基金能够在实践中不断学习和进化，成为推动产业升级和经济发展的有力引擎。

（二）绩效考评的意义与成效

政府引导基金可以通过绩效考评在下述方面取得意义与成效：

1.政策目标与经济、社会效益的双重实现：政府引导基金通过绩效考评机制，成功引导了资金投向战略新兴产业、科技创新和重大项目，促进了相关产业的高质量发展，同时也在一定程度上实现了经济效益的增长，如带动社会资本投入、带动就业、环境提升、提高了财政资金的使用效率和回报率等。

2.产业转型升级加速：经过绩效考评的推动，政府引导基金在推动产业结构优化、企业技术升级和创新能力提升等方面发挥了积极作用，一批重点项目和企业得以快速发展，增强了相关产业链的整体竞争力。

3.制度建设和规范化运作：绩效考评体系的建立和完善，使得政府引导基金在募投管退等各个环节的操作更加规范，风险控制和合规性得到了显著提高。

4.示范引领作用显现：部分政府引导基金通过优秀的绩效成绩，成为了行业内的标杆和典范，为其他类似基金提供了可借鉴的经验，推动了整个行业规范化、市场化进程。

5.社会效益显著：在关注经济效益的同时，政府引导基金通过绩效考评，也促进了就业增加、环境保护、区域经济均衡发展等社会效益的实现，体现了政府产业政策的社会价值。

总体来看，政府引导基金绩效考评不仅是对其投资效益和管理水平的检验手段，也是推动基金健康、有序、高效运作的核心工具之一，在引导产业政策实施、推动产业健康发展和财政资金有效使用等方面发挥了重要作用，对于提高财政资金引导作用、促进经济社会高质量发展具有重要意义。

（本文刊发于《中国科技投资》2024年第15期）