文\罗冉

导语：

11月11日，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量土地的通知》，继9月政治局会议提出“严控增量、优化存量”，10月财政部允许地方政府使用专项债用于土地储备之后，进一步为地方政府收地提供了政策指导和工作依据。

《通知》提出，各地要提高政治站位，主动担当作为，积极做好地块筛选和项目储备，推动专项债券资金加快落地，切实做到规范操作、有章可循、从严管理、精准高效。

专项债用于“收储”存量商品房，可以有效补充“收储”资金来源，进而加快地方“收储”进展，完成消化存量住房和保障性住房筹建的双重目标，有效降低房地产企业资金流负担，有助于促进房地产市场止跌回稳。

土储专项债重启与

房地产去库存和地方债化债

土储中心在征购地块时产生大量融资需求，起初可以用储备土地做抵押向银行、信托等金融机构贷款，后续融资监管趋严。2012年国土资源部等四部门联合《关于加强土地储备与融资管理的通知》，提出建立土地储备机构名录，土地储备机构融资应纳入地方政府性债务统一管理，根据年度土地储备计划核定土地储备融资规模。2016年2月，财政部等四部门发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知，要求全面清理现有土地储备机构，剥离城投平台土地收储职能，土储工作仅能由纳入名录管理的土地储备机构承担。自2016年起，土地储备资金由财政预算安排和发行地方债的方式筹集，土储中心不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。2017年6月，财政部、国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，允许发行土地储备专项债，以对应项目的土地出让收入偿还。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现的，可在专项债务限额内发行土储专项债周转偿还，并在项目收入实现后予以归还。

2017年7月—2019年9月，土储专项债的发行额分别为2407、5065、6450亿元，占到当年新增专项债的25.50%、36.56%、29.98%。土储专项债发行期限原则上不超过5年，2019年有少量7年、10期债券发行。如果按照30%的比例测算，2024年新增专项债3.8万亿，那么当前土储债规模约为1.1万亿。

2019年9月，国常会明确，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域。当时土储专项债被叫停，主要是出于防范新增隐债、调控房地产市场，以及引导专项债投向基建领域的考虑。自2020年起，新增专项债暂不安排土地储备项目。2021年以来，监管仅允许专项债投向用于租赁住房建设的土储项目。截至2024年10月末，存续土储专项债余额378.43亿元。

今年以来，监管对土储专项债态度松动。5月自然资源部发文鼓励地方政府收回收购闲置土地。9月金融发布会、10月财政发布会和住建部会议均提及允许专项债用于土地储备。

收哪些地？价格怎样确定？收完后如何处置？

11月11日，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，要求积极运用地方政府专项债券资金加大收回收购存量闲置土地力度，促进房地产市场平稳健康发展。

《通知》明确，优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。地方政府应综合考虑企业意愿、市场需求、地块条件等因素，确定拟收回收购意向地块和时序安排，分批纳入土地储备计划，优先申报使用专项债券，及时动态更新处置存量闲置土地清单。

《通知》提出，土地储备机构应委托经备案的土地估价机构，对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。市、县处置存量闲置土地协调推进机制或土地出让协调决策机构根据市场形势、合同履约情况等，集体决策确定基础价格下调幅度。这意味着房企在收地过程中虽然能够获得流动性，但可能需要承担一定的账面损失。

《通知》指出，收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的，应当严控规模，优化条件实施供应，在落实“五类调控”的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的 50%。收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制。这意味着政策严控收回土地再供应，有助于加速房地产市场供需平衡、稳定市场预期。

正在研究设立收购存量土地专项借款

专项债用于土地储备可以减少存量闲置土地规模，消化和盘活存量土地，降低房地产市场供给，从而改善市场供求关系。此次土储专项债重启，若资金落实到位，回收闲置土地有助于控制土地供应，土地市场量价齐跌的现状有待改善，运用专项债回收闲置土地、减少土地供应，有利于地产去库存和稳房价；帮助前期拿地但无力开发的城投/地方国企/房企回笼资金，减轻债务压力；缓解土地出让收入下滑后地方土储工作的压力，并可与保障房等三大工程建设相配合，补充资金缺口。

此外，近三年来，土地出让收入持续下滑，地方财力本身较难支撑大规模的土地储备。而在专项债的支持下，地方可以使用专项债资金用于收购存量土地，将有助于减轻其债务压力、改善资金状况，从而为地方腾出更多空间和精力，用于支持项目建设以及民生领域，有利于扩大内需，促进经济的高质量发展。在经济持续复苏、民生得到充分保障后，居民的消费以及购房需求和信心同样可以持续提升，从而促进房地产市场的平稳健康发展，形成正反馈。

为用好土储专项债政策，自然资源部副部长刘国洪此前透露，将会同相关部门，研究设立收购存量土地专项借款，作为专项债的补充，中国人民银行提供专项再贷款支持。

除收回收购存量闲置土地，专项债还可用于收购存量商品房。此前财政部明确，用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房，同时优化调整保障性安居工程补助资金支持方向，支持地方更多通过消化存量房的方式来筹集保障性住房的房源。

此前，推进“收储”存量商品房主要通过保障性住房再贷款进行。今年5月，央行宣布设立3000亿元保障性住房再贷款，激励引导金融机构支持地方国有企业以合理价格收购已建成未出售商品房用作保障性住房；9月，央行宣布，将保障性住房再贷款政策中人民银行出资的比例，由原来的60%提高到100%。