导语

城镇化是我国现代化建设的历史任务。据测算，我国城镇化率提高1个百分点，每年可以新增2000多亿的消费需求。从投资看，新型城镇化能够有效带动市政公用、公共服务等方面的投资以及居民住房等领域投资。初步测算，我国城镇化率提高1个百分点，可以拉动万亿规模的新增投资需求。

7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，对未来五年推进新型城镇化建设的总体要求、重点任务、政策措施和组织实施等作出了系统性部署。

《行动计划》部署了4项重大行动，分别为新一轮农业转移人口市民化行动、潜力地区城镇化水平提升行动、现代化都市圈培育行动、城市更新和安全韧性提升行动。对于每一项行动，《行动计划》都逐一明确了发展方向、重点任务和政策措施。

以人为本的新型城镇化战略

让全体居民共享现代化发展成果

党中央、国务院高度重视新型城镇化工作。习近平总书记强调，城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。

城镇化的本质是居民生产生活方式转向工业化。工业化的本质是通过技术进步、专业化分工、各类生产要素（包括劳动力和土地）组织形式的创新不断提升生产效率，并通过分配机制形成新的城镇居民需求，与专业化生产之间形成实体经济的动态供需循环均衡。因此，新型城镇化、新型工业化、乡村振兴、要素市场化、国内大循环和区域协调发展事实上处于同一个经济战略发展框架的系统之中，牵一发而动全身。

2023年我国常住人口城镇化率达到66.16%，已经提前实现了“十四五”规划目标。改革开放以来，我国城镇化发展总体经历了三个时期，1978—1995年是起步发展期，城镇化率年均提高0.7个百分点；1996—2020年是快速发展期，城镇化率年均提高1.4个百分点；“十四五”以来进入快速发展的后期，城镇化率增速有所放缓，近三年年均提高0.76个百分点，但城镇化率仍有较大提升空间。

我国人口规模巨大，农村人口有4.77亿；第一产业就业人员有1.69亿，占全国就业人员比重为22.8%，农业劳动生产率为非农部门的1/4；城镇居民人均可支配收入是农村居民人均可支配收入的2.39倍，农民进城就业愿望仍然迫切，城镇化率提升还有较大动力。预计经过5年的努力，我国常住人口城镇化率将提升至接近70%。

新型城镇化有利于促进消费和投资实现良性循环，蕴藏着巨大的内需潜力。从消费看，农业转移人口在城市实现稳定就业居住后，工资水平和收入增长预期将会提高，同时将能享受更好的公共服务，消费意愿和消费能力将会提升，消费结构和生活品质也将升级。

从投资看，农民进城定居，既带动住房、市政道路等基础设施投资需求，又产生大量教育、卫生等公共服务设施投资需求。有研究测算，城镇化率每增长1个百分点将拉动投资需求超过1万亿元。同时，城市更新也将创造巨大的投资需求。简单计算，从当前城镇化率66.16%，到五年后将城镇化率提高到70%，也就是说，在2030年前城镇化率提高3个百分点以上，则至少可以拉动3万亿元投资需求。

从消费看，当农民进城转为市民后，随着工资收入的提高和城镇基本公共服务的享有，消费能力增强、消费结构升级，消费需求将得到释放。根据北京大学、中国社科院等机构调查研究，农民向城镇转移、成为常住人口后，人均消费将提高30%；在城镇落户后，人均消费将再提高30%。当前我国农村居民、城镇居民年人均消费支出分别为1.8万元、3.3万元，如果农民进城完全成为市民，年均消费将增加1.5万元。根据城乡居民年均消费支出差距测算，城镇化率每增长1个百分点，每年可以新增2000多亿元的消费需求。

党的二十大报告对推进新型城镇化作出重要部署，党的二十届三中全会《决定》明确了健全推进新型城镇化体制机制的重大改革举措。为贯彻落实党中央决策部署，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，对未来五年推进新型城镇化建设的总体要求、主要目标、任务举措和组织实施作出部署。

《行动计划》明确，在工作推进中，注重把握好以人为本、遵循规律、分类施策、集约高效原则。《行动计划》提出，经过5年的努力，农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度进一步健全，协调推进潜力地区新型工业化城镇化明显加快，培育形成一批辐射带动力强的现代化都市圈，城市安全韧性短板得到有效补齐，常住人口城镇化率提升至接近70%。

新一轮农业转移人口市民化行动

“以人为本”体现在哪儿？

突出以人为本，把农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务，实施新一轮农业转移人口市民化行动，以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口，统筹推进深化户籍制度改革和健全常住地提供基本公共服务制度，着力解决好农业转移人口最关心的稳定就业、子女教育、住房保障、社会保险等问题，完善农业转移人口市民化激励政策，健全进城落户农民农村权益维护政策。

在经济体内部实现有序的产业转移和承接，动员非城镇化的农业人口将其生产生活方式转向工业化地区的城镇化市民模式，鼓励现有的先进产业链集中的城镇化较为发达地区将成熟产能向低能级城镇地区逐步逐层转移。通过自下而上和自上而下的同步再平衡，降低农业转移人口的新增生活成本，并提升企业要素组织效率，实现可持续的相对较快的城镇化。此种方式的优势是居民分配差距不至于快速扩大，从而城镇化的可持续性提升，相对劣势是短期迅速推动城镇化加速的可能性也有所下降。

从新一轮农业转移人口市民化行动的六大重点任务来看，从提升产业基础创造就业岗位、放松落户限制、健全公共服务社保教育保障房配套等三方面力图形成农业转移人口市民化的新的实体经济供需循环关系。

《行动计划》提出进一步深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，城区常住人口300万以下城市取消落户限制，300万至500万城市放宽落户条件，500万以上超大特大城市完善积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制。

2023年以来，在房地产市场下行压力下，较多城市放松落户政策扩大购房群体，2024年5月以来，杭州、南京、佛山等核心二线城市已出台购房即可申请落户的政策，青岛、沈阳等省会城市直接提出租房即可落户，根据《财经杂志》，常住人口在300万人以下的城市已基本实现落户“零门槛”。

我国从2016年开始建立中央财政农业转移人口市民化奖励资金制度，目前年度奖励资金已达到400亿。未来将进一步推动转移支付与农业转移人口市民化挂钩，完善中央财政农业转移人口市民化奖励资金制度，鼓励人口净流入省份建立健全省对下农业转移人口市民化奖励机制。

实施潜力地区城镇化水平提升行动

人口将向哪里流动？

《行动计划》提出，以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等城镇化潜力较大的集中片区为重点，兼顾其他城镇化率低且人口规模大的县（市、区），在协调推进新型工业化城镇化方面加快突破，构建产业梯度布局、人口就近就业、大中小城市协调发展的良性互动格局。

由此可见，所谓潜力地区，就是城镇化率低且人口规模大的区域。这些区域普遍性问题是多数农村户籍人口进城务工集中在地产基建工程建设领域，人口流入流出城镇地区也呈现潮汐性，这就导致进城务工的农业户籍人口难以对已经工业化的城镇化区域的供需大循环提供稳定的支撑。

对于现非城镇户籍人口来说，掌握的能够稳定在工业部门就业的劳动技能相对短缺，需要通过职业教育、技能培训的完善打开智能制造等新兴产业和家政服务等用工紧缺行业的技能水平。

对于多数中小城市来说，人口吸纳能力本身也比较薄弱。过去较长时间各大中小城市中就业机会最多的领域就是基础设施和房地产开发建设所带动的建筑业，而更具有地域稳定性特征的制造业和生产性服务业等领域实际上在多数中小城市都显得较为薄弱。

对此，《行动计划》提出要抓好以下四项工作：第一个是培育特色优势产业集群。引导潜力地区根据自身资源禀赋和产业基础，因地制宜发展特色优势产业，完善与发达地区产业对接协调合作机制，推动有市场、有效益的资源密集型产业和劳动密集型产业向潜力地区转移。第二个是促进产业园区提级扩能。推动同质低效产业园区整合升级，集中资源建设高水平专业化产业园区，提升园区设施和服务标准化水平。第三个是强化产业发展人才支撑。加强职业院校、实训基地等建设，加快提升农业转移人口职业技能水平。营造稳定公开透明的发展环境，便利人才跨区域流动，吸引企业家兴业创业。第四个是增强城镇综合承载能力。推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快补齐县城产业发展、市政公用、公共服务等短板，满足农业转移人口到县城就业安家需要。

按照《行动计划》要求，潜力地区省级政府要“一县一策”明确各地主导产业发展方向和培育要求，引导重大产业项目在潜力地区集群布局。同时，研究综合运用财政、土地、金融、产业等政策，支持潜力地区提升城镇化发展水平。

现代化都市圈培育行动

城镇化结构怎么优化？

《行动计划》提出，加快转变超大特大城市发展方式，依托中心城市辐射带动周边市县共同发展，培育一批同城化程度高的现代化都市圈，推动通勤便捷高效、产业梯次配套、生活便利共享，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。

《行动计划》重点是做好三方面工作：首先，推动基础设施互联互通，构建便捷高效的通勤圈。交通基础设施一体化是都市圈形成的前提。都市圈建设要完善以轨道交通为骨干的交通网络，加快交通设施建设运营同城化，打通未贯通公路和瓶颈路段，提升城际通勤效率。

提升城际通勤效率，对应的是超大特大城市因过度集中优势的人力资源、人口密度过大而导致的生产组织方式时间效率低下的问题，反映出对于先进产业链长期以来向东南沿海地区特别是几个关键中心城市日益明显的倾斜和集中，而导致与人口密度不断提升直接相伴随的房价收入比显著偏高的消费需求抑制效应。

其次，推动产业功能协同协作，培育梯次配套的产业圈。明确要求超大特大城市聚焦核心功能定位，较为成熟的“一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等非核心功能”要“有序疏解”至周边中小城市，后者则鼓励主动承接功能转移，才能形成超大特大城市作为科技创新策源、高端产业引领龙头，周边中小城市产业梯次分布的“总部+基地”、“研发+生产”、“生产+服务”配套的深度融合发展格局。

最后，推动公共服务共建共享，打造便利共享的生活圈。公共服务便利均衡是都市圈成熟度的重要标志。“加快市场一体化建设”和“推进公共服务共建共享”两项任务，则分别从产业和企业再布局便利性和都市圈教育、医疗、社保资源的流动性提升的角度对都市圈的新发展方式进行制度支持。

《行动计划》中提出的第四项行动，即“城市更新和安全韧性提升行动”，则是对以上述三大行动的普遍性支持。通过推进城镇老旧小区改造、加强城市洪涝治理、实施城市生命线安全工程、推进绿色智慧城市建设等四项重点任务，加快补齐城市安全韧性短板。通过加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造，加快形成保障性住房满足工薪阶层刚性住房需求、商品房市场满足居民多样化改善性住房需求的“商品+保障”双轨的房地产市场新模式，提升对市民的居住需求保障能力，稳定和改善居民预期。

《行动计划》提出推进城镇老旧小区改造，根据住建部数据，2019年—2023年，全国新开工改造城镇老旧小区22万个，2024年全国计划新开工改造城镇老旧小区5.4万个，上半年已开工3.3万个。同时计划提出要加快“三大工程建设”，自2023年以来，三大工程多次被高层会议提及，截至5月末国开行已发放三大工程贷款1048亿元，截至6月末农发行已发放1218亿元，各地专项资金陆续到位。

从保障房建设来看，“十四五”期间，全国原计划筹建保租房870万套，截至2023年末已完成572万套，完成原计划量的66%。从城中村改造进度来看，截至6月初，国开行和农发行已发放城中村改造专项借款1800多亿元，超过750个城中村改造项目在各大城市落地。