导语

今年以来，市场对新一轮财税体制改革的关注度明显提升，特别在消费税改革方面，期待提速推进。消费税作为我国的主要税种，在增加财政收入、调节经济发展方面具有重要作用。调整优化消费税征收范围和税率、推进征收环节后移并稳步下拨地方是“十四五”时期我国税制改革的重要议题。

6月25日，审计署受国务院委托，向十四届全国人大常委会第十次会议作了《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，在深化重点领域改革方面，报告提出谋划新一轮财税体制改革，完善中央与地方财政事权和支出责任划分。

当前市场普遍认为，扩大征收范围、后移征收环节、稳步下划地方是未来消费税改革的三大看点，有可能率先试点奢侈品、高档服务，然后渐进式推进。消费税“后移”将激励地方政府转变过去依赖投资、出口拉动经济增长的模式，积极促进消费，促进供需平衡。改革能否近期落地，具体能带来多大的变化，还有待政策真正出台。

消费税改革是要有钱人交更多的税吗？

所谓消费税，是以消费品的流转额作为征税对象的各种税收的统称，一般在生产和进口环节缴纳。我国消费税目前共有15个税目，涉及烟、酒、高档化妆品、成品油等。此外，消费税是四大税种中唯一的中央独享税。从美国和日本经验来看，消费税在中央和地方的分成比例大致分别为4:6，7:3，而我国与德国较为类似，消费税主要向中央倾斜。

我国于1994年对部分消费品开征消费税。先后经历了数次制度调整，包括2006年消费税制度改革，2008年成品油税费改革，2014年以来新一轮消费税改革等。近十多年来的消费税改革包括调整优化征收范围、税率和环节。

最初，消费税只针对烟、酒、成品油、小汽车等11类需要限制或调节的消费品。随着经济和环保需求的变化，电池、一次性筷子、涂料、电子烟等高污染产品也纳入征税范围。目前，消费税共有15个税目，税率范围从1%至56%不等。

现行的《消费税暂行条例》最后一次修订是在2008年，有些条款已不适应当前市场环境，部分曾经的高档消费品虽已成为大众消费品，但仍是消费税的主要收入来源，而现有针对高档甚至奢侈消费品的税目不足，大量奢侈消费品和消费行为，如私人飞机、高档家具、马术、高档会所娱乐休闲、豪华邮轮旅游等，未纳入消费税征收范围。因此，要扩大征收范围。

消费税改革意在补充地方财力？引导产业结构转型？

虽然扩大征收范围是一大政策方向，但消费税改革更重要的目的在于调节分配，补充地方财力以及引导地方政府推动产业结构转型。2021年以来，房地产市场低迷导致土地出让收入减少、以及化解地方债务压力，都对地方政府财政收入形成压力。某种意义上来说，房地产的拐点，不仅仅是行业拐点，还是财政收入的拐点、财政制度的拐点。

当前，1994年分税制改革后，中央财政日益强大，地方财政日益弱小，而地方需要承担的责任大、事项多，税收分成和责任不匹配。根据财政部官网数据，2023年全国一般预算收入中的46%归中央财政，但中央财政的支出只占14%；地方获得了54%的收入，支出占86%。中央多拿走的钱，用于转移支付，目前每年规模在10万亿左右。这些钱最终也给了地方，但分配权在中央。

房地产出现拐点后，地方的“活钱”越来越少，财力显著下降，地方债风险加大。财政有4本账，即一般预算收入、政府性基金收入、社保基金、国有资本经营收入。税收主要放在一般预算收入里，卖地收入放在政府性基金收入里，社保专款专用，国有资本经营收入数量太小可以忽略不计。地方政府的“活钱”主要是卖地收入，房地产低迷后这部分收入锐减，今年以来如果剔除地方城投公司托市买入的土地，真实的卖地收入之少是比较惊人的。

伴随着“营改增”政策的全面实施，营业税逐渐退出历史舞台，导致地方政府主体税种缺失，再加上近年来减税降费措施的不断推进，造成地方政府财政收入大幅度减少，进而导致地方政府财权与事权不匹配的弊端日趋严峻。

所以说，我国财税制度遇到了1994年分税制改革以来最大的变局，新一轮改革势在必行，一个重要的目标就是增加地方财政能力，而消费税改革可以给予地方更多的税源。

消费税改革真的要来了吗？

税制改革在历史上从来都不是简单的收入划分问题，而是与经济发展相适应，甚至是引领经济转型的制度安排。2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》明确指出，后移消费税征收环节并稳步下划地方，拓展地方收入来源。“十四五”规划再次强调，调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方。

消费税是当前我国第三大税种。财政部数据显示，2023年，消费税收入规模达1.61万亿元，占整体税收比重的8.9%，规模和占比仅次于增值税（38.3%）和企业所得税（22.7%）。

今年1-5 月份，国内增值税、企业所得税、个人所得税增长均偏弱，累计增速分别为-6.1%、-1.7%、-6.0%，进口环节增值税和消费税累计同比增长1.5%，而国内消费税累计同比增速7.2%，是四大税种中唯一一个实现同比正增长的税种。

6月25日，审计署受国务院委托，向十四届全国人大常委会第十次会议作了《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，在深化重点领域改革方面，报告提出谋划新一轮财税体制改革，完善中央与地方财政事权和支出责任划分。

消费税改革预计影响有多大？

相对对奢侈品征税，市场更为关注的是征收环节后移和下划地方。银河证券指出，所谓消费税“下划”是由过去完全归属于中央，将部分比例或部分税目的消费税划给地方政府；“后移”是由过去生产方代缴后移至批发商或零售商向所在地税务机关代缴。消费税下划和后移之后，部分收入将下划消费地地方政府，部分税种的纳税地也将从生产地转至消费地。

我国主要税收占比及央地分配比例

以茅台酒为例，生产地是贵州，如果在生产地征收，而且归地方所有，就意味着贵州获得了向全国征收“茅台税”的机会。当在消费环节征收，贵州只能征收贵州人消费茅台的税，经济发达、人口多的广东、江苏、河南等地政府，分享了“茅台税”。这就是将税款征收从生产地改到了消费地。

过去我国财税体制对地方政府收入端激励主要体现在供给端，地方作为地方收入的增值税和企业所得税都是以生产地确定税源归属，这种税制有利于引导地方政府因地制宜发展优势产业，在招商引资和产业投资中培养地方税源。这种机制叠加中央对地方的经济目标考核机制，共同造就了我国制造业竞争优势，在历次新旧动能转换中地方政府通过“竞相发展、实干兴业”快速形成产能规模。但这个模式存在一个很大的弊端，即地方政府在发展经济时“重生产，轻消费”，供需失衡也恰恰是当前经济面临的一大主要矛盾。

把消费税税源归属从生产地转向消费地，消费税纳税地也将在内部发生结构性调整，进而对各地消费产生正向激励作用。当初将消费税征收设在生产环节，主要是为了减少征收难度，一旦征收环节后移，如何保证税源不大量流失会是一大挑战。

2019年10月9日国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》。该方案明确提出先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。至于烟酒油车四大消费税税目征收环节是否会都后移至批发零售环节，当时有观点认为，烟酒油车征收环节后移征管可控，但没有成熟的政府间收入分成方案，因为征收环节后移会导致生产地税收大幅减少，因此需要稳妥推进。

据光大证券的研究，假设烟、酒和其他分类的消费税中央和地方各分成50%；成品油主要是大型央企进行生产和销售，其消费税在生产环节分配比例可以略高一些，假设分配给地方20%；由于实名制登记以及地方需要提供相应基础设施的配套，假设小汽车消费税的地方分成比例100%。在以上分配比例的假设基础上，采用2023年的基数测算，当年实现消费税收入约1.6万亿元，则预计地方增加税收超7000亿元，拉动地方财政收入约6个百分点。 从区域来看，据银河证券测算，消费税征收环节后移并划归地方，云南、上海、湖北、湖南等烟酒、汽车、石油生产加工大省的纳税额是负增长，而广东、山东、河南、浙江等人口和消费大省相对受益。超大城市、特大城市也普遍受益，但对中小城市，尤其有特殊产品可能不利。因此来说，消费税改革对纳税地的转变，有望促进地方政府加强消费基础设施建设，提振居民消费，形成消费、投资正向循环。