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从苏联援建到外商投资

纵观新中国建立以来我国装备制造业的发展，建国初期到改革开放这段时期，我国建立起了重型矿山设备、发电设备、炼油化工设备、新式机床、汽车、拖拉机等一批新的机械装备制造行业。在苏联援建的156项重点工程中，机械、航空、电子、兵器、航天、船舶等装备制造领域工程占比很大。

156项重点工程是新中国的工业奠基石

图片来源：钢狗网

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改革开放前，大型成套装备，如万吨级自由锻造水压机、马鞍山车轮轮箍成套设备、攀枝花钢铁公司成套设备、冷加工成套设备等，开始能够生产并投入使用，尤其是“九套大型成套设备”是用于研制生产航空、导弹、原子弹、电子工业所急需的特大锻压、轧制设备达到当时国际先进水平，使中国重型机械发展进入自行设计制造高效、大型、精密、尖端成套设备的新阶段，也带动了辅机、电气、仪表制造等多个行业同步发展。

装备制造业作为中国最大的制造业部门，在改革开放中走在前列。改革释放了计划经济下被压抑的各类消费需求，发挥了促进产业增长的作用。开放为制造业引进了资金、技术，是2001年底中国正式加入WTO，开始了全方位融入国际产业分工体系，推动了21世纪最初10年中国装备制造业的高速增长。

这也使得我国装备制造业的产业规模、经济效益和国内外市场占有率表现出前所未有的增长态势，我国从世界装备大国之一变成了世界第一装备大国，而且高增长带动了产业结构升级，不仅一些领域的高端产品比重持续提高，行业短板的关键基础零部件和关键材料的突破性创新也开始不断涌现。国际国内市场上，中国大型机械装备企业迅速崛起，1985年我国机械及运输设备出口额仅占全球的0.08%，到2009年跃升为全球第一，占比14.07%，2012年上升到16.67%，大幅超过德国、美国和日本。

十八大以来，我国经济发展进入新阶段，但国际经济在波动中一直没有走出2008年金融危机阴影，贸易摩擦加剧，全球产业分工出现停滞和回退，加之国内工业化进入后期，对装备产品的需求增速明显下降，我国装备制造业随之进入转型升级阶段。但即便如此，即使在疫情影响最严重的2020年，装备制造业增加值仍保持了6.6%的同比增速，远高于制造业（3.4%）和工业（2.8%）。

发电和输配电领域，大型发电成套装备、特高压输变电成套装备、智能电网成套装备等已经达到国际领先水平；数控机床领域，已有38种主机产品达到国际先进水平，中档数控系统国内市场占有率从10%提高到25%，高档数控系统国内市场占有率由不足1%提高至5%以上；轨道交通领域，拥有自主知识产权的高速动车机组，成为我国制造业发展的世界名片。

轨道交通装备、通信装备、电力装备等领域形成了一批具有国际竞争力的企业群体，高铁、海洋工程装备、核电装备、卫星等更是成体系走出国门，装备制造业成为我国新的出口优势产业。

开放的中国始终欢迎外商来华投资高端装备制造业

外商投资企业的发展，对我国依法对企业实行宏观调控起到了借鉴作用。外商投资企业的决策不是由主管机关决定的，而是投资者意志的体现。因此，对外商投资企业的管理不能采用行政命令，而必须通过法律的途径加以控制。因此，我国制定并颁布了《外商投资产业指导目录》《指导外商投资方向规定》等法规，调整其投资的产业方向。

长期以来，中国一直坚持以鼓励外商投资为主的产业导向政策，早在20世纪80年代中期指导目录就作为一份内部文件来实施。1995年6月20日，原国家计委、经贸委、外经贸部首次联合发布《外商投资产业指导目录》，由此成为中国在规范外商投资、引导进出口贸易方面操作性最强的一部法规。

《外商投资产业指导目录》自1995年首次颁布实施以来，历经多次修订。1997年底，为抵消亚洲金融危机对我国经济的不利影响，我国对外商投资产业指导目录进行了第一次修订，对外资企业执行更优惠的税收政策。2001年中国加入WTO，2002年国家对指导目录做了相应修订。2004年，为配合国家宏观调控政策，指导目录进一步调整，取消了钢铁、水泥、电解铝等领域的鼓励类政策。2007年10月31日，经国务院批准，国家发改委和商务部联合颁布了《外商投资产业指导目录（2007年修订）》，自2007年12月1日起施行，2004年版《目录》同时废止。

随着我国与世界经济联系加深、投资环境逐步完善，外商投资规模不断扩大，2009年、2010年连续两年居全球第二。2011年，国家发展改革委、商务部再次修订《外商投资产业指导目录》，引导外资更多投向现代农业、高新技术、先进制造、新能源、现代服务业等领域，发展现代产业体系。将高端制造业作为鼓励外商投资的重点领域，促进外商投资使用新技术、新工艺、新材料、新设备，改造和提升传统产业。

此后，该目录基本保持每两年更新一次的频率，到目前为止已经历经9次修订。最新版的2022年鼓励产业目录包括两个子目录：一是全国鼓励外商投资产业目录，简称“全国目录”，范围覆盖全国；二是中西部地区鼓励外商投资产业目录，简称“区域目录”，范围覆盖中西部和东北地区。二者共同对外商直接投资在中国享受鼓励优惠政策的具体行业进行明确。

2022年版目录总条目1474条，与2020年版相比增幅近20%，增加了多条高技术制造业条目。围绕推动制造业高质量发展、提升生产性服务业发展水平、促进中西部和东北地区发展等方面，进一步扩大鼓励外商投资范围。

目录继续将制造业作为鼓励外商投资的重点方向，提升产业链供应链水平，加快促进技术迭代升级。新增或修改高新技术有色金属材料及其产品生产，高性能光刻胶开发、生产，辉光放电质谱仪开发、生产等条目。

可以说，中国制造业全面开放的格局已经形成并在不断深化。国家统计局2017年开始披露高技术产业实际利用外资数据，2017和2018年我国高技术制造业实际利用外资分别同比增长11.3%和35.1%，2019-2021年我国高技术产业实际利用外资分别同比增长25.6%、11.4%、17.1%，与同时期制造业实际利用外资下降趋势形成鲜明对比。

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近年来，外商投资的重点从加工制造逐步拓展到计算机、集成电路、智能制造等高新技术领域，在中国设立区域总部、研发中心的跨国公司近2000家。2017年，高技术制造业实际使用外资665.9亿元，同比增长11.3%。2016年，中国对美直接投资达169.8亿美元，同比增长111.5%。同时，中美、中德在智能制造、工业互联网等领域的合作不断深化。

除了指导目录，在市场准入方面，《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》也在持续修订。目前来看，我国制造业已基本开放，下一步扩大开放的方向很明确，就是要实现全面开放。新的外商投资负面清单将把制造业开放作为一项重点。比如，船舶行业2018年将取消外资股比限制，包括设计、制造、修理各环节。又如，飞机制造行业2018年将取消外资股比限制，包括干线飞机、支线飞机、通用飞机、直升机、无人机、浮空器等各类型。

外商对华投资高端装备制造业面临新挑战

近年来，我国高端装备制造业崛起，部分外企在华竞争力严重下降，优势不再，被中企赶超。不过，我们也应该正视其中潜藏的危机。外商投资在2011年前后出现拐点，根据国家统计局数据显示，我国制造业实际利用外商直接投资在2011年达到521亿美元的峰值，随后呈现逐年下降趋势，外商投资企业数量也呈现下降趋势。

外资企业综合成本普遍上升，标志性事件是2010年底我国全面取消了外资企业税收优惠政策，加上国内的土地、劳动力等要素成本不断上升，那些两头在外、对我国产业链和供应链依赖性不强的外资企业就会向东南亚等低成本区域转移。

有研究表明，我国制造业人均工资是印度的4.9倍，越南的3.3倍；我国企业要缴纳的税费占商业利润的比例为67.3%，印度为55.3%，越南为38.1%，美、德、日等发达国家未超过 50%，而综合成本只比美国低4%。

2008年国际金融危机后，美国政府推动制造业回归，不断升级对华贸易制裁，外资企业基于产业链和供应链安全考虑，也会将部分产线产能向其他地区进行转移，从而对我国引进外资造成较大影响。

近段时间，制造业领域吸收外资成为政策支持重点。商务部会同相关部门先后发布了《关于以制造业为重点促进外资扩增量稳存量提质量的若干政策措施》《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》等政策，主要目的就是为了营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，更好支持跨国公司在华投资制造业。

2022年为了预防和控制新冠疫情而实施的严格限制措施，特别是封锁和限制人员流动等，严重阻碍了2022年的国民经济增长，加上俄乌冲突、超级大国之间的地缘政治对抗、海外需求萎缩以及对主要经济体经济衰退的悲观情绪，都对全球的商业信心造成了影响。

外资对华投资高端装备制造业优惠政策

目前，外商投资企业在鼓励类目录公布的所列行业开展业务，可享受的优惠待遇如下：

1.进口设备免征关税。鼓励类外商投资项目，在投资总额内进口自用设备可免征关税，但《进口不予免税的重大技术装备和产品目录（2021年版）》及《国内投资项目不予免税的进口商品目录（2012年调整）》里所列举的除外。

2.享受土地优惠价格，放宽用地监管。对鼓励类外资项目集约用地，可优先为其供应土地，且土地出让底价可按全国工业用地出让最低价的70%确定。

3.降低企业所得税。对符合条件的西部地区和海南省鼓励类行业外商投资企业，企业所得税税率可降至15%。

此外，考虑到制造业领域标志性外资项目投资者主要为世界500强企业，集中在新能源、新材料、高端装备、集成电路、生物医药等“十四五”重点发展产业，技术先进，带动作用强，2022年10月，商务部表示，商务部将会同各地专班协调联动，对项目提供从签约、建设、投产到达产的全程服务保障，加快前期项目行政许可办理速度；在用地、能耗、融资、人员出入境等方面予以重点保障；强化新项目储备，支持各地围绕重点产业链开展招商引资和项目推介，推动达成更多投资意向，确保新增项目“活水”源源不断。

国家发改委《关于以制造业为重点促进外资扩增量稳存量提质量的若干政策措施》也详细叙述了15项稳定和吸引外资的措施。除了税收减免、金融支持、土地便利化以及改善营商环境外，还承诺支持外商投资企业在内地股票交易市场上市等。