导语：新一轮财税体制改革已经定调。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对“深化财税体制改革”作出部署，明确方向和路径。

《决定》在深化财税改革方面直面解决地方政府尤其是基层财政困难，其中一大核心思路是增强地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。

对此，《决定》提出了一个新的举措，即研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。

何为地方附加税？

所谓的地方附加税，是中央考虑将现在已经在征收的城市建设维护税、教育附加和地方教育附加结合到一起，组成一个新的税种。

为了给地方城市建设筹集财政资金，1985 年中国开征城市维护建设税，它的征税对象是缴纳增值税、消费税的单位和个人，计税依据为纳税人实际缴纳的增值税、消费税税额，乘以相应的城建税税率（7%、5%、1%）后，即为需要缴纳的城建税。城建税属于地方税种，收入归地方政府。财政部数据显示，2023 年全年城市维护建设税5223 亿元，占地方一般公共预算本级收入比重约4.5%。

为了支持地方教育事业发展，为教育经费筹集资金，1986年我国开征教育费附加。为了进一步筹集教育资金，地方也获授权可以开征地方教育附加，1995年开始，内蒙古等省份先后开征了地方教育费附加。为进一步支持地方教育事业发展，2010年财政部发文要求尚未开征地方教育附加的省份尽快开征，地方此后全面开征了地方教育附加。教育费附加和地方教育附加并非税收，本质是政府性基金，目前转列到一般公共预算中的非税收入中，属于收费，专项用于发展教育事业，均属于地方收入。两者征收对象均为实际缴纳增值税、消费税的单位和个人，计税依据为实际缴纳的增值税、消费税，教育费附加费率为3%，地方教育附加费率为2%。

城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加的税基和税率

这三项税收之所以叫附加税，是因为不是直接针对某项经济活动或收入，而是在产生增值税、消费税纳税义务时按照一定比例一起征收。

假设A公司2023年一共缴纳了1亿元的增值税，当地的城建税税率为5%，教育附加、地方教育附加税率分别是3%和2%，加一起一共是10%，那么A公司得再按照1亿元的10%缴纳这三个税种，共计1000万元。

从A公司角度来看，既然是要缴纳1.1亿的税，为什么还要区分出主税和三个附加税呢？应该说，这主要与1994年分税制改革有关。分税制改革后，中央集中几个大头税种要么是央地共享，要么属于中央政府，如增值税是五五分成，消费税全归中央。

三个附加税是跟着增值税征收的，属于从税，并到主税意味着这1000万元要么需要和中央共享，要么全部归中央，不会全部留在地方。而以前开征城市建设维护税、两个教育附加的主要目的是给地方财政增收，所以必须单列出来，不能用提高增值税或消费税税率的方式替代。

为什么要合并？

分税制改革后，地方财政收入增速持续放缓，但支出占比持续增加，面临着为稳定经济需要加大基本建设的投资，又需要公共财政支出保障和改善民生的难题，可见当前我国地方财政可持续性问题的日益突出。随着2016年“营改增”的全面推进，营业税作为地方政府的主要收入来源被取消，地方主体税种缺位，地方财政收入的比重又有所下降，因此地方政府对主体税种的诉求也越来越急迫，加之减税降费等税制改革，形成了地方财力不足的问题，完善地方税体系迫在眉睫。

地方税主体税种需要满足税基广且非流动性、基于利益原则课征、地方征管效率高、收入不易发生周期性波动、适度弹性等特征，地方附加税费具有较强的区域受益性特征，且由地方征管效率高，具有成为地方税主体税种的可能性。

但是2013年以来，地方附加税费收入增长速度明显放缓。有数据显示，从2013年的14.98%下降到2018年的9.54%，此后从2018年到2020年一直呈现负增长，至2020年地方附加税费收入占地方政府税税收收入比重仅9%，远不能满足地方财政所需资金。而城镇化进程的不断推进，居民对公共服务的质量要求更高，这就意味着地方政府需要承担更多责任与支出。

1998-2020年地方附加税费收入情况

从税收规模层面来看，地方附加税费的税基与增值税、消费税税额的增减免抵退同步变动，缺乏独立性，税收国民受“两税”规模的制约，从而导致地方政府可支配财力不足，无法满足基本的资金需求，最终不得不采用一系列不规范手段来筹集提高地方性公共产品和公共服务所需要的财政资金，比如，乱收费。而且二十大报告提出，要优化税制结构，注重健全直接税体系，提高直接税比重，未来流转税收入占税收收入的比重将逐渐降低，同时也说明未来以流转税税额为税基的地方附加税费的收入规模将逐渐缩小，更加难满足地方经济发展的资金需要。因此来说，当前地方附加税费收入规模不高，不满足税基广、收入不易周期性波动等特点，主体税种难胜其任。

我国九项基本服务保障及五档支出责任划分

目前来看，地方政府税费使用权不足。城建税设置的初衷是是用来保证城市的公共事业和设施的维护和建设资金的来源，是为征集城市建设资金而专门设置的，但随着预算制度的不断改革与完善，自2016年起城建税收入已经纳入一般公共预算安排，因此在2021年开始实施的《中华人民共和国城市维护建设税法》中，不再指定其专项用途。

教育费附加以及地方教育费专款专用，资金上缴地方财政用于发展地方教育事业，然而地方政府无权决定其收入的使用方向，资金管理效率和运用质量低。尽管其收入使用权归属于地方政府，但是专款专用的性质使得该税收收入的使用方向不能由地方政府自主决定，必须用于特定的教育发展事业，从而无法统筹整合资金的利用。

教育原本就是地方政府的基本经济职能，就算不指定其专用于地方教育事业，地方政府依旧会在教育事业缺少资金时将财政资金投入上述领域。而若指定收入用途，假设教育费收入金额大于实际发展教育所需资金支出，在此情况下，地方政府又会面临无权将多余资金转用于其他领域发展支出的问题，从而造成这部分财政资金沉淀、使用效率不高，出现地方政府“不缺钱”又“缺钱”的两难局面。

基于三项税费的税基的相同且主要为地方税收，进行合并管理有利于提高征税效率。与此同时，授权地方在幅度内确定具体税率，有助于各地根据经济和企业情况因地制宜制定差异化政策，例如，过去资源税的征收，逐步培养地方主体税种，为地方政府提供稳定的财税收入，为地方性公共产品和公共服务筹集财政资金。

开征地方附加税有何影响？

中央研究开征地方附加税，其首要目的是通过开辟新的税源，直接增加地方财政收入，缓解地方财政压力。此举有助于填补因减税降费、经济结构调整等因素导致的地方财政缺口，保障地方基本公共服务供给和基础设施建设的资金需求。

更为深远的意图在于优化我国税制结构，推动建立更加科学、合理的地方税体系。地方附加税作为地方税种之一，其征收将增强地方政府的“造血”功能，减少对中央转移支付的依赖，进一步推动财政分权改革深化。同时，拥有稳定、充足的税源，地方政府在制定公共政策、实施项目投资时将更有底气，有助于提升地方治理能力和公共服务水平。

根据财政部数据，2023年国内增值税和国内消费税收入合计约85450亿元，按照教育费附加和地方教育附加5%费率估算，两者理论上收入约为4273亿元。再加上2023年5223亿元城建税，三个待合并税费合计约9496亿元，合并后每提高10%的税收收入表示地方政府可以多获得近1000亿元的财政资金。当然，由于上述教育费附加和地方教育附加仅为粗略估算收入，考虑到征管、优惠政策等因素，实际收入跟估算收入会有出入。因此，上述三个待合并税费总收入仅为估算值。

改革的一大亮点是授权地方政府在一定幅度内确定具体适用税率。这意味着地方政府可以根据本地的经济发展水平、财政需求以及社会实际情况，自主决定地方附加税的税率。这一措施赋予了地方政府更大的灵活性，有助于地方政府更好地应对财政压力，提升财政收入的稳定性和可持续性。

这对于财政压力较大的地方政府尤为重要。然而，也需要警惕税率调整可能带来的税负增加，特别是对于中小企业和个体经营者，政府需在调整税率时考虑其承受能力，避免过度增加企业和个人的负担。《决定》明确指出，授权地方在一定幅度内确定使用税率。也就是说，中央会规定一个上限，不是地方想定多高就定多高。

此外，如果实行地区差别税率将会导致经济发展水平越高的城市城建税税源越多，用于提供更高质量的公共服务的财政资金越丰裕，人才聚集效应越强，从而进一步推动该地区的经济发展；反之，经济落后地区税率较低，城建资金匮乏，更不利于其经济发展，出现马太效应，导致地区发展不协调性加剧。而党的二十大报告中明确提出要促进区域协调发展，深入实施新型城镇化战略，推动大中小城市和小城镇协调发展。

也有观点认为，三税费合并为地方附加税对地方财政收入影响不是太大，但由于给予地方一定税收管理权，能加大地方增强财力积极性。实践中，由于各地为了招商引资，吸引企业入驻，优化营商环境，往往不愿选择更高的税率。

改革从来都是复杂的，不能一蹴而就。早在2017年财政部回应一位全国政协委员关于将教育附加“费改税”建议时称，教育费附加“费改税”在理论和操作上还需要进一步论证研究。财政部在上述回复中称，有必要组织对教育费附加“费改税”一系列问题作进一步研究论证，如：是改为目的税，还是改为一般税；是继续以附加方式征收，还是以新的方式征收等。新设立一个税种需要对纳税人、征税范围、税率、计税依据等税制要素进行科学设计和充分论证，需要经过严格的法定程序。